中國古代封建社會的宰相制度，經歷了三個階段的變化，即秦漢以來的三公制、隋唐以來的三省制、明清的內閣制。宋代，則處于三省制的衰變階段。這一階段的宰相制度，在不斷地探索一種比較合理的運作方式，以求最大限度地發揮宰相在中央集權制度中的良性作用。與唐代相比，宰相職權也得以強化。總之，宋代宰相制度承襲與創新相結合，其機構設置、職官稱謂、職權范圍屢經變化，頭緒繁多，錯綜復雜，十分需要對其做一番大致的梳理工作。

一

　　宋代宰相制度，從名義上來說依然是三省制，既以三省長官為宰相，但其實質內容與隋唐時期“中書出令，門下封駁，尚書受而行之”的制度格局已有很大的不同。

　　隋唐時期建立起來的完備的三省制，很快就暴露出其根本性的缺陷：三省長官地位并重，權力相互牽制，帶來的必然性后果是三省互相爭權、機構彼此扯皮、行政效率低下，這就嚴重危害到中央權力的正常運作，危害到一個國家的長治久安。因此，唐人對此陸續采取了諸多補救措施，如設立政事堂議事制度、合并中書省和門下省為中書門下等。

　　宋初的宰相制度，首先是對唐人這一系列變革的承繼。北宋在神宗改制之前，禁中設“中書門下”為宰相的治事之所，又稱“政事堂”，題榜只曰“中書”，印文行敕曰“中書門下”，平時簡稱“中書”。且以他官判省事，行使宰相之職權，稱“同中書門下平章事”。 首相兼昭文館大學士，稱昭文相；次相監修國史，稱史館相；末相兼集賢殿大學士，稱集賢相。通常只設二相，往往首相昭文館大學士兼監修國史。同時，皇城之外另設尚書省、門下省、中書省掛牌機構，不預聞中央政務，名存實亡，僅僅成為一種制度擺設。此時所實際貫徹實施的是“中書門下”之一省制。

　　宋代中央機構疊床架屋，行政效率依然低下，原因是多方面的。如官與差遣分離所帶來的職官重復設置，大量擴充科舉錄取名額和官員子弟蔭補人數所帶來的官浮于事，對官僚階層的過度寬容和考評官員的注重資歷所帶來的庸官泛濫等等。神宗改制以前，朝野清醒意識到官制設置的弊病，但卻錯誤地將原因歸結為三省的名存實亡，提出恢復隋唐三省制的變革對策。這股思潮，導致了神宗元豐年間的官制改革。

　　元豐五年 （1082）四月，神宗改革官制。其意圖是恢復“三省體均，中書省揆而議之，門下省審而復之，尚書省承而行之”之完善的三省制度。改制者設想：三省分權制衡，且使官職名實相符，既可以減少重疊的政府機構，提高行政效率；又可以平衡宰相之間的權力，避免獨相專權局面的出現。所以，神宗以三省首長為宰相，去掉差遣名稱，以本官治本省或本部門之事。三省首長尚書令、中書令、侍中，官高不除。以尚書左、右仆射為宰相。左仆射兼門下侍郎，為門下省首長；右仆射兼中書侍郎，為中書省首長。

　　神宗改制，恢復了尚書省二十四司的實權職能（兵部例外），合并了重疊的政府機構，有其積極的現實意義。但其企圖形成“三省體均”的局面，則又是不切實際的，而且與減少中央機構重疊的本意也不相符合。事實上，神宗所變革的體制與隋唐的三省制并不完全相符，其中有不少的變通。尚書省左、右仆射兼中書、門下二省長官，意味著實際運作中依然是二省制。中書省因為是朝廷政令所出之地，事實上凌駕尚書、門下二省之上。所以，改制后，“政柄盡歸中書”。中書省獨尊的情況，一直得以延續，元祐年間，同樣“機務之本并在中書。”這就使得三省權力的分配，有了輕重主次之分，也為三省的重新合一奠定了基礎。

　　三省體均始終是一種理想化的境界，一旦付諸實踐，該制度與生俱來的弊病立即顯露出來。官制改革后的四、五年之內，朝廷執政大臣迅速形成一致意見，要求三省重新合并為一。元祐初，以司馬光領銜，宰相班子集體向垂簾聽政的太后提出“合中書、門下兩省為一”的變革主張。司馬光等人的奏議指出三省分權有五方面缺陷：第一，公文在三省之間周轉煩瑣，困于留滯。第二，門下省封駁甚少，若有封駁，易造成執政大臣之不協。第三，中書省取旨，可以不理會門下省的封駁。第四，門下省也參與朝政商量奏決，“若復有駁正，則為反復。”第五，近日中書文書往往不送門下省，“門下一官殆為虛設”。

　　太皇太后高氏雖然否決了宰相們的集體意見，但是，在實際的操作過程中，三省的合并工作早已經在逐步地、不動聲色地進行。元祐年間，太后同意將三省分班奏事改為三省合班奏事，這需要三省長官之間的協調合作，具體地說也就是中書和門下二省首長的合作，這是三省再度趨同演變的第一步。南渡初年，戎馬倥傯,軍務、政務往來頻繁，就亟須改變宰相機構重疊、效率低下的運作狀況，李綱為相時，上書言十事，其一曰“政出多門，紀綱紊亂，宜一歸之于中書，則朝廷尊。”明確提出一省制的建議。建炎三年（1129）四月呂頤浩出任宰相，立即將司馬光和李綱的建議付諸實施，“竟合三省為一”，事實上是將中書省和門下省重新合并為中書門下，最終完成了三省制到一省制的演變轉化，尚書左、右仆射皆加同中書門下平章事。延續至元代，宰相制度就完全是中書省之一省制了。

　　一省制與三省制相比較，有著權力集中、決策迅速、易于發揮中央集權作用等優勢，所以，縱觀三省制的發展歷程，其趨勢是向二省制、乃至一省制嬗變轉化，宋代的宰相制度處于這個發展趨勢的反復過程之中。宋人經過不斷實踐，才透徹認識到三省合一的優越性，從而基本上完成了宰相制度從三省制到一省制的轉變過程，為元代的中樞體制提供了成功的模式。

　　其間，宋人的宰相稱謂還有幾次變化。政和二年（1112）九月，徽宗廢尚書令，改侍中、中書令為左輔、右弼，皆虛其位；并改左仆射、右仆射為太宰、少宰，仍兼中書、門下兩省侍郎；靖康元年（1126）閏十一月，欽宗復以尚書左、右仆射為宰相；孝宗乾道八年（1172）二月,左、右仆射復改稱左、右丞相。不過，這幾次僅僅是稱謂的改變，宰相制度卻沒有任何變動。合上述兩次宰相制度重大變革時宰相稱謂的變化，兩宋期間，宰相稱謂反復更變了五次。

　　宋代有時還設平章軍國事、公相之職，用來安排德高望重的老臣，位置在宰相之上。權臣時而則借此名目獨攬中樞大政，成為事實上的宰相，而朝廷宰相則降為他們的行政助手。但這是非正常態的短期行為，如公相只有蔡京一人，以平章軍國事名義攬政的也只有南宋的韓侂胄和賈似道。

二

　　宋代宰相制度的變更尚有當時臣僚屢屢發表的意見和朝廷先后頒布的詔令可尋，宋代宰相職權的伸縮變化則更加撲朔迷離。《宋史·職官志》規定宰相職權乃“事無不統”，總攬所有大政，這不僅僅是一句空話。與唐代相比較，宋人實施的依然是宰相集體領導制，但宋代宰相集體的職權比之唐代，卻已經大大有所擴充。唐、宋對比，有這樣一種有趣的歷史現象：唐朝的相權是隨著唐王朝國家勢力的衰敗而削弱，相權的強弱與國力成正比；宋朝的相權則是隨著宋王朝國家勢力的衰敗而膨脹，相權的強弱與國力成反比。唐朝地方政治、軍事勢力跋扈，中央又存在著多種政治勢力，各具千秋，如后妃、外戚、宦官、宗室等。在國家體制運轉正常的情況下，唐代宰相集體還能夠發揮比較正常的作用，隨著唐王朝的逐步崩潰，國家對各種政治勢力的約束能力越來越小，相權也隨之萎縮，相權完全依賴于皇權。宋代則汲取唐王朝的經驗教訓，抑制地方和中央的其它政治勢力，以宰相為代表的士大夫勢力一枝獨秀。這樣的權力體現模式，又帶來另一種現象，即相權能夠脫離皇權獨立運作，相權對皇權的離心力越來越強。對相權的抑制主要倚賴趙宋帝王和正常的朝綱制度，隨著朝綱的破壞和國家勢力的衰弱，對相權的約束力也越來越微弱，宋代相權自然走向惡性膨脹。

　　宋代相權強化的最根本原因是帝王做出了與士大夫共治天下的抉擇。封建專制政體的權力結構呈金字塔型，皇帝便處于金字塔的塔尖，由他支配權力并操縱權力的運轉。但是，作為個體，皇帝的能力、精力、時間都是有限的，他必須要依賴某一群體或某幾個群體，委托他們共同治理國事，共同組成權力中心。宋代帝王以唐王朝為鑒，唐代后妃、外戚、宗室、宦官、地方割據勢力都曾猖狂一時，給國家帶來極大的危害，唐王朝也是在上述諸種政治勢力的興風作浪中走向滅亡。所以，宋代帝王的抉擇特別明確，他們將以宰相為代表的士大夫群體作為唯一可信賴依托的對象，這種治國方針，已固定為“祖宗家法”。

　　宋代帝王的這種決策，基于對士大夫階層本質的認識。他們堅信這個政治群體只能依附皇室，發揮政治作用，無尾大不掉之虞。宋代士大夫階層的組成成分，與前代相比，已經有了根本性的改變。隋唐以后重科舉取士，為中下層的寒族知識分子進入仕途打開方便之門。不過，隋唐之際士族還有相當勢力，他們對科舉考試也有一定的操縱能力。宋代庶族與士族的勢力對比再度起變化，經唐末五代的掃蕩，士族勢力蕩然無存，加上科舉考試公平原則的具體貫徹實施，來自中下層的知識分子成為科舉考試的主要受益者。帝王也有意識地讓下層知識分子進入仕途，在國家政治生活中發揮重要作用。宋太祖和太宗，發現朝廷權貴子弟參加科舉考試并被錄取，或者特旨嚴格審查，或者干脆取消他們的錄取資格，這樣就能為“孤寒”出仕拓清道路，同時抑制“勢家”的形成。進入仕途后，出身“孤寒”者就成為文人士大夫階層的主體部分，如太宗時的宰相張齊賢，“孤貧力學”；名臣王禹偁“世為農家”；真宗、仁宗時的宰相王曾“少孤，鞠于仲父宗元”；執政范仲淹“二歲而孤，母更適長山朱氏”；執政歐陽修“家貧，至以荻畫地學書”（均見諸人《宋史》本傳）。

　　這一大批出身貧寒、門第卑微的知識分子能夠進入領導核心階層，出將入相，真正肩負起“治國平天下”的歷史使命，完全依靠朝廷的大力提拔，因此他們對宋王室感恩戴德、誓死效忠，即使仕途屢遭挫折，也此心不變。范仲淹倡導文人士大夫必須“進亦憂，退亦憂”，“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”。這種“進退皆憂”、“先憂后樂”的意識成為宋代文人士大夫從政的主體精神，與前代士大夫“達者兼濟天下，窮者獨善其身”的意識有很大的差異。宋王室當然欣賞這種感激奮發的忠誠，因此也堅定了他們依賴這一批文人士大夫的信心和決心。宋王朝在內憂外患的包圍之中渡過風雨飄搖的三百多年，完全依賴這一股政治勢力堅定不移的支持。

??? 這里需要辨明一點：前人或認為宋代把軍權分給樞密院，財權分給三司，同時，朝廷設參知政事以分宰相之權，宰相還要接受臺諫的嚴密監督，所以，宋代宰相的權力已經萎縮到令人難堪的地步。其實，這種看法是不仔細梳理、辨別史料的結果。宋代中央宰相權力一枝獨秀，皇帝當然要采取一定的措施以限制相權的過分膨脹。這種意圖，在太宗在位期間表現的尤為明顯，在真宗、仁宗兩朝表現得比較正常，徽宗以后基本失效，南宋以來則是權相們的天下。宋代宰相從來也沒有停止過對樞密院軍政權的節制，重大軍事決策往往是由宰相們做出的，如“澶淵之盟”時宰相寇準的作用、熙寧年間用兵時宰相王安石的作用，南宋的絕大多數時間，宰相干脆兼任樞密院長官，將兩套決策班子合并為一。三司財權雖然具有相對獨立性，但始終沒有脫離宰相的控制，三司長官的任命、三司重大財政決策，也必須通過宰相，神宗改制后，取消三司，財政權明確歸并到尚書省，成為宰相的下屬機構。參知政事則僅僅是作為宰相的助手而設置，其人選多數時間里視宰相的意愿而定，偶爾皇帝以其牽制宰相，也是一種非常時期的短期行為。臺諫自哲宗以后，甚至墮落為宰相手中打擊政敵的一根棍子。宋代宰相在中央政治中獨尊的局面，導致相權的不斷擴張，南宋將近一百五十年的歷史，權相專政的時間就長達八十余年。

　　宋代是被今人譽之為“看不見篡奪”的時代，政權內部相對穩定，以宰相為代表的士大夫政治勢力于其間發揮了及其重要的作用。他們努力將后妃和外戚勢力納入有利于趙宋王朝的良性軌道，極力抑制宦官、宗室、地方勢力的擴張。所以，宋代只有宰相權勢惡性膨脹而帶來的權相專政，其它政治勢力基本上沒有對中央政權構成過真正威脅。南宋兩位外戚韓侂胄和賈似道的當政，也有別于其它朝代的外戚擅權。他們雖有外戚的身份、卻無外戚的意識，表現為具體的行動就是不引用同姓宗親占據要害、把持朝政。前代外戚擅權，肯定要形成外戚同姓集團，以血緣關系構成政治權力網。這種同姓權力網一經形成，就會對異姓皇室構成極大的威脅，前進一步就是改朝換代。韓、賈所為恰恰相反，他們當政后反而對外戚勢力有意識地加強控制，顯示出被士大夫意識同化的明顯痕跡。他們的專擅朝政，與兩宋期間之權相擅權的作為大致相同。所以，與其說他們是外戚擅權，不如說他們是權相專柄。

　　三省制向一省制的不斷演變、相權的持續強化和膨脹，是宋代宰相制度和職權演化的大致軌跡。依照這一軌跡梳理宋代史料，紛繁復雜的現象就能變得眉目清晰起來。