范忠信
內容提要：瞿同祖先生對清代地方政府的研究，是運用社會學的方法研究中國政治制度史的典范。《清代地方政府》一書以清代地方政治活動或政府體制中的個人（參加者）及其慣常行為為重心去研究中國傳統社會政治生活中的實際政治制度，注重非正式的私人性的因素對傳統地方政府體制和政治行政過程的重要影響，并運用了從前政治制度史研究者們易于忽視的大量豐富而生動的史料，揭示了關于政治制度的文字規范與政治生活中的實際制度之間的巨大差異，揭示了在許多行政場合國家法律并未被執行的事實以及實際上的政治“潛規則”的運作，向我們展示了一套更加活生生的傳統政治制度及其運作模式。其杰出成就值得我們重視和效法。
關鍵詞：地方政府；清代；州縣政府；州縣官；士紳；幕友；書吏；長隨；衙役
作者簡介：范忠信，1959年生，中國人民大學法學博士，現為中南財經政法大學教授、博士生導師。著作有《中國法律傳統的基本精神》、《中西法文化的暗合與差異》等5種。曾在《中國社會科學》、《法學研究》等十余刊物發表重要論文50余篇。
一
《清代地方政府》（local Government in China under the Ch’ing）[1]是瞿同祖先生旅美期間的英文力作。因為是講中國歷史的書，翻譯難度容易被低估，于是1998年我就主動向瞿老“請纓”翻譯。前后花了五年時間，現在書總算翻譯完成了。此刻我唯一的感慨是：若早知如此，當初根本就不敢主動攬下這樁活兒。
我們新中國的法科學子得以認識瞿老，中華書局功不可沒。1981年，中華書局重印了瞿老1939~1944年間完成、1947年由商務印書館出版的《中國法律與中國社會》一書。這本書，講的是中國傳統社會中的動態的、實踐中的法律狀況，講的是家族、婚姻、階級、宗教等具體社會生活范疇中的社會習慣與國家法律規范之間的復雜關系。五千年法律史，被還原為五彩繽紛的活生生的畫卷，瞿老就象是一位站在畫卷旁的杰出評論家，為我們娓娓點評畫卷中常人難以看出的無窮奧妙。
絕大多數知道瞿老的人，只知道瞿老有《中國法律與中國社會》，除此以外大概一無所知。我在1987 年秋以前也是如此。1987年秋以后情況丕變。我從中國政法大學研究生院畢業分配到中直西苑機關工作，住在萬壽寺甲二號現代國際關系研究所圖書館旁。這個圖書館的外文藏書幫我認識了一個叫T’ung-tsu ch’ü的“美籍華人學者”（圖書館的文字介紹）。這位學者的書，該館收藏的有3種，分別是《Law and Society in Traditional China》（《傳統中國的法律與社會》，巴黎和海牙，1961）,《local Government in China under the Ch’ing》（《清代地方政府》，哈佛大學出版社，1962），《Han Social Structure》（《漢代社會》，華盛頓大學出版社，1972）。請教一位老同志，方知T’ung-tsuch’ü是威氏音標，這位“美籍華人學者”其實就是我所景仰的瞿同祖先生。后來大致翻閱一下這幾本書，發現部頭都不太大，但差不多占全書文字量一半的注釋（廣泛得無以復加的史料！）就讓我驚嘆不已。后來再翻翻西方學者和華裔學者研究中國政治史和法律史的英文著作，我發現，引用瞿同祖先生著作的頻率非常高，我所翻過的20多種西人作品附錄的參考書目中，幾乎每本都有引T’ung-tsu ch’ü著作者，可見瞿先生在海外的巨大影響。
瞿先生是我國法學家中旅居西方時間最長的一位（可能至今仍算是）。1934年瞿先生畢業于燕京大學社會學系，隨即轉讀該校社會史專業研究生，1936年獲文學碩士學位。1939—1944年任教于云南大學，其間還在西南聯合大學兼職。1944年秋，34歲的瞿先生離開云南大學，應邀到美國哥倫比亞大學作訪問研究。1945至1955年十年間，瞿老一直在哥倫比亞大學從事漢代社會組織和結構的研究；用英文寫成了《漢代社會》一書。其間，還以英文重寫了《中國法律與中國社會》（補充了原來在國內因為抗戰遷徙而難以找到的一些史料），更名為《Law and Society in Traditional China》。1955至1962年7年間，瞿老應著名漢學家費正清（J.K.Fairbank）的邀請，到哈佛大學東亞研究中心做研究員，此間完成了《清代地方政府》的創作。1962至1965年間，瞿老又應聘到加拿大不列顛哥倫比亞大學任教，直到1965年秋回國。從1944年至1965年，瞿老在美國和加拿大一共工作了21年。21年里，他的學術成果，瞿老曾自嘲說：就是兩本半書（用英文重寫《中國法律與中國社會》算半本），此外幾乎沒有單獨發表過論文。
歷史公正地記住了真正的學術成果，40年后人們仍發現瞿老的書象金子或鉆石在閃閃發光，光芒穿透了歷史的陳封，因而好幾位學者早就提議翻譯瞿老的《清代地方政府》、《漢代社會》。但瞿老似乎一直沒有表態。1997年，我在參與編輯《瞿同祖法學論著集》（中國政法大學出版社1998年版）時，要求將《清代地方政府》中關于“司法”和“刑名幕友”的章節翻譯出來收入集子中，瞿老欣然同意。譯稿后來得到瞿老肯定并收入集子時，我又趁勢要求翻譯全書，瞿老再次欣然同意。這讓我無比榮幸且感責任重大。1998年秋，我調中南政法學院工作，即開始動手翻譯。1999年初，就初譯完了一半，但此后因為公務繁忙一直拖延。2000年底，我開始請我校英語不錯的青年教師晏鋒翻譯另一半。不到一年，晏鋒的初譯完成了。但由于書中涉及的清代歷史知識太細致、太具體，第一次全書通篇校譯斷斷續續花了我一年半時間，許多地方幾乎是重譯。2002年底，我又讓在研究生中英語績優的何鵬同學將原稿、譯文通篇校讀一遍，發現問題用紅筆標注出來，由我再加校譯。這樣發現的問題又有大小百處之多，這樣的第二次審校也花了我們兩人一共幾個月時間。何鵬還跑了多家圖書館查閱書中所引用近百處中文史料原文，完成了大部分回譯。有一部分難查的回譯是我自己跑北京圖書館新館和老館好多天查找出來的。何鵬還翻譯或制作了中文書目、西文書目、重要名詞譯名對照等幾個重要附錄。
二
《清代地方政府》是一部用社會學的方法研究中國清代地方政府的實際構成及其實際運作模式的著作，是一本研究中國古代地方政府傳統的杰出著作。這本書與我從前看到的所有關于中國古代或明清時代政治制度研究的書都不一樣。
從前研究中國古代政治制度的書，有三大特征是比較明顯的。
一是以現代政治學的觀念或概念去切割中國古代政治史，瓦解其特有的整體性特征或風格。這些書的結構一般是：先是概論（總論），然后把中國歷史分成奴隸社會、封建社會、半殖民地半封建社會等幾個階段，在每個階段分別是行政機構、監察制度、法律制度、軍事制度、科舉及教育制度、人事制度等等的列舉分析。[2]或是僅僅研究古代政府體制：先列出政府的部門構成、官員配備及其職掌等，再說各機構之間的權力關系等等。這種用現代概念對古代政治史分類歸堆式的研究，易于讓現代人憑著今天的經驗去理解歷史，但也非常容易讓人們誤解歷史。研究中國古代法律制度的書也大多如此。[3]
二是只注意制度上的正式性、官方性因素，不注意非正式的、私人性的（或個人的）因素在政治中的作用（包括對正式制度的抵制或限制作用，也有改造或創新制度的作用）。這些著作即使注意到成文制度的內容和運作之外的個人或私人因素，那也多半只見到有權勢的個人隨意否定或踐踏制度的因素（“好制度——壞個人”的思維模式支配了政治制度史研究），沒有見到不成文制度或法律性慣例在非正式、私人性因素影響下形成和作用的過程，不能正視特殊個人超越成文制度束縛開創新慣例或制度的努力及其正當性。[4]
三是慣于以成文法的規定為依據來研究古代的政治制度和政府體制，不注意社會實際政治生活與成文法規之間的巨大差異。比如研究明清時代的政治制度，基本上只限于《明會典》、《清會典》關于衙門設置、官員配置及其職掌或權限的規定，只限于《大明律集解附例》、《大清律例》和《六部則例》、《理藩院則例》之類的刑事或行政性法典（規）的規定，只限于《職官志》或《百官志》、《食貨志》、《刑法志》等關于制度改革或運作的記載。把這些規定或改革當作古代政治制度或體制的全部實際情形。雖然有時也引用野史或正史中極少數實際事例（案例）記述，但又過于偏愛引用負面的記述，即關于成文制度被暴君和權臣踐踏的事例。只從卷帙浩繁的典章、政書中找古代制度，而不從實際行政過程和社會生活的活生生事實中去總結潛在的制度慣例及其實際運行模式。[5]
從前制度史研究著作的上述弊端，有很多人作過批評或局部的糾正，但一直缺乏比較全面深入的糾正。瞿老的《清代地方政府》一書正是糾正這類弊端、活生生地再現在中國古代政治過程中實際形成和運作的政治制度或慣例的典型范例。
這是第一本系統、深入研究清代地方政府模式的專著。實際上，它研究的不僅僅是那一個時期的政府組織機構及其運作，而是研究一種“政府傳統”。這本書可以說是對清代二百多年間（甚至上溯至明代）政府傳統的研究，進而可以看作是關于整個中國的政府傳統的研究。這種研究，著重于研究在一個相當漫長的時間里形成的一以貫之的政治機器構成和運作的傳統。這種對傳統的認識，是在把各個不同的歷史階段的豐富多彩的變化加以抽象、歸納總結，并相對忽略那些沒有持續性或規律性的偶發事件或因素的影響后得出的。這本書已經出色地引導了我們去把握近古中國地方政府體制和運作的傳統。
本書沒有象從前的政制史著作那樣用現代政府職能分類的概念去分別列舉討論清代地方政府的財政、治安、司法、教育、福利、軍事、經濟等各方面的職能機構（人員）及其運作模式，而是從“哪些人構成（或參與）政府”和“政府做（及如何做）那些事”的兩條線索出發來探討政府傳統。書的第一章（州縣政府），首先介紹州縣政府在中國古代政府機構體系中的位置，特別強調它作為唯一“親民”的政府層級的特殊性和重要性。緊接著，第二、三、四、五、六章，分別探討地方政府的五類正式組成人員（州縣官及其書吏、衙役、長隨、師爺等四類助員），包括他們的資格和錄用、職位分類、職能及行使方式、待遇和升遷機會、貪污腐敗形式、監督和約束模式等等。然后，第七、八、九三章，是分析州縣地方政府的職能及其執行方式。地方政府的職能以刑名、錢糧為典型，所以各專用一章來探討司法和稅收。第九章大致介紹了地方政府除司法、征稅以外的各項次要職能（如戶口登記、治安、郵政、公共工程、公共福利、教育教化、祭祀等等）。最后一章，探討中國特有的半官半民或作為官民中介的地方精英集團——士紳集團對地方政治的參與和影響。把他們作為地方政府的非正式組成人員來探討。這種研究構思，的確令我們耳目一新。
（一）本書的內容重心在于政治或政府體制中的個人及其行為，重心在于對政治制度體制傳統的完整性認識。這對于我們完整地認識中國古代地方政府的特質有著十分重要的意義。
首先，本書以州縣官作為地方權力的化身，以其為州縣地方政府的主干或本質。瞿老說，州縣政府的所有職能都由州縣官一人負責，州縣官就是“一人政府”，分配到地方的一切權力都無可分割地被確定為州縣官這一職位的獨享權力，其他一切僚屬顯然只扮演著無關緊要的角色。除非得到州縣官的委派（包括有獨立轄區的佐貳官），否則都沒有任何規定的權力。州縣官職位或其個人，是把地方一切事務或政治職能整合起來的關鍵或樞紐，透過他的行為可以考察地方政府的一切。州縣官的這種“一人政府”屬性，瞿老給我們作了多方面的闡釋。例如，州縣官是地方一切事務的唯一受托人和責任人，稅收、司法、治安、教育、福利、公共工程等等，歸根結底是他一人承擔，一人負責任的。稅收完不成，官庫有虧空，盜匪未抓獲，水利工程毀壞，司法有錯案，人口有逃漏，驛站死了馬，科考有舞弊，理論上都由州縣官一人負責并受罰，除非法律特別規定其他僚屬或書役要一同負責。輕則罰俸、包賠、降級，重則革職、受笞杖，直至判處徒流刑罰。[6]
其次，從四類助員自身功能及與州縣官的關系的探究，也同樣闡明了古代政府體制的“混沌整體”特色。這種特色進一步說明了“一人政府”：這幾類個人在政府中的地位作用，實際上就體現為他們與州縣官關系。他們隨一人進退而進退，他們與州縣官權力之間的依附關系的程度注釋了他們的地位作用。瞿老的研究告訴我們，他們不是現代意義上的政府成員，僅僅是州縣官行使權力的走卒或工具，但又有著不可忽視的作用。在州縣官和他的四個輔助集團（書吏、衙役、長隨和幕友）之間，沒有任何中間權力，四類人都直接向州縣官負責。他們共同協助州縣官行使的是同一個州縣官的混沌一體的權力，這種權力我們不可能用現代的職能分類、權力制約的眼光去觀察。這四個集團之間實際上不存在行政權力或職能的分工分類，只有在一人政府或一人權力思路下的事務分派。幕友是州縣官的私人秘書或顧問，干的是腦力方面的活兒；書吏是州縣官們的文字方面的工役，干的是起草抄寫之類的文字手工活兒；衙役是州縣官的體力方面的工役，干的是緝捕、行刑、抬轎、傳遞、守衛之類的力氣活兒；長隨是州縣官們用來監督前三者并在三者之間傳達州縣官指令并跑腿、跟班、照顧生活起居的角色。他們都圍繞著州縣官這一個中心轉動。他們之間只有活兒粗細、受州縣官信任和委托的輕重、與州縣官關系親疏的差別，沒有實質的權責分工差別。他們都是州縣官行使那個混沌一體的權力的工具而已。這一點，用曾為師爺30多年后出仕為縣官的汪輝祖的話說，叫做“官須自做”：“事無巨細，權操在手，則人為我用。若胸無成見，聽人主張，將用親而親官，用友而友官，用長隨吏役而長隨吏役無一人非官。人人有權即人人做官，勢必尾大不掉。故曰官須自做。”[7]只能允許一人做官，以保證政府是一人政府。
再次，四類助員之間職能的嚴重重疊，更說明了“一人政府”及州縣政府的“混沌整體” 屬性。例如，關于稅收事務，幕友中有“錢谷”、“征比”、“錢糧總”等負責，書吏中有戶房書吏、“總書”、“里書”、“柜書”、“漕書”等負責，長隨中又有“錢糧”或“錢漕”、“雜稅”負責。關于刑名（司法）事務，在幕友中有“刑名”、“案總”負責，在書吏中有刑房書吏、“招書”負責，在長隨中有“案件”、“呈詞”、“管監”、“值堂”等負責，在衙役中有捕快辦事。關于倉庫事務，幕友中有“廒友”負責，長隨中有“司倉”負責，書吏中有“庫書”或“倉書”，衙役中有“庫丁”、“庫卒”、“倉夫”等。關于警衛保安或及文書命令傳遞事務，衙役中有“門子”、“禁卒（子）”等負責，長隨中又有“司閽”、“門上”或“門丁”（“門上”中又細分為多種差事）。關于掛號登記收發，幕友中有“掛號”，長隨中有“簽押”、“號件”，書吏中有“承發房”書吏。關于通信，幕友中有“書啟”或“書稟”，書吏中有“柬房”書吏，長隨中也有負責通訊的“書啟”。關于文書起草謄抄，幕友中有“硃墨”或“紅黑筆”，書吏中各房皆有起草謄抄公文任務（特別是低級書吏“帖寫”）。這種疊床架屋的職崗設置，清人謝金鑾評論說：“凡此頭上加頭，腳下添腳，直以官場為戲，自取紛淆而增弊竇，以虐民害官而求其必敗而已。”[8]謝氏當然無法理解：這是一人政府體制的必然。既然權力高度集中于一人，被視為一個囫圇整體，那么就不能對政府職能進行全面橫向分工分權，而只能由四類人分別去辦理同一類事務的不同階段。每一階段派一類人辦理，后一類人有監督前一類人的責任，甚至同一類人中的每個人也有互相監視的責任。每人“螳螂捕蟬，黃雀在后”般地盯住別人，最后所有人都被州縣官本人盯著。黃宗羲在批評三代以后的專制之法時說：“后世之法，藏天下于筐篋者也：利不欲其遺于下，福必欲其斂于上；用一人焉則疑其私，而又用一人以制其私；行一事焉則慮其可欺，而又設一事以防其欺。”[9]黃氏的這一批評，也適用于地方官權力高度集中時的情形。皇帝的權力是一個大筐篋，州縣官的權力是一個小筐篋，都必須“以人制人、以事防事”的方式來看護。顧炎武說：“郡縣之失，其專在上。君人者……人人而疑之，事事而制之，科條文簿日多于一日，而又設之監司……。”[10]這也適用于州縣機構或職員設置情形。瞿老說，幕友、書吏、長隨之間職責的這種重疊，實即在政府職員之間推行隔絕政策――亦即不讓他們有機會相互接觸的政策的必然結果；這作為一種控制方法不僅使得有效的監督難以實現，這種思路造成的組織不善和缺乏協調必然導致地方政府的效率低下[11]。
最后，州縣衙門沒有法定的財政收入，沒有正常的經費預算和決算制度。理論上講，州縣官個人的薪水要支付州縣衙門的行政開支及職員薪水。這也充分說明了“一人政府”及其政府體制的“混沌整體”屬性。瞿老在引言中說：“對于期望有專門章節論述地方財政的讀者來說，本書為什么沒有這種內容，應是顯而易見的：中國的地方政府并沒有自己的歲入；州縣官們必須用他自己的收入來支付辦公費用和個人開銷。公務開支和私人開支之間是沒有什么界限的。因此,在州縣官薪給的標題下討論地方財政也許更妥當。在那里，‘慣例性收費’（‘陋規’）制度將被討論。”[12]瞿老這一處理，是用社會學的方法認識中國古代政府的財政問題的一個典范。在第二章“州縣官的收入與地方財政”一節中，瞿老總結了清代州縣官的全部收入為兩者：一是朝廷規定的薪俸（包括名義薪水和養廉銀），二是“陋規”收入。瞿老的研究向我們展示，這兩種收入，雖然來源有區別，但它們共同構成了州縣官的個人收入暨一個州縣政府的財政收入。這也是州縣官給衙門職員支付工資和滿足一切辦公費用的經費來源。他要用這些收入來解決（或滿足）以下一切費用（耗費）：幕友和長隨的工資，衙門辦公文具的費用，上級衙門的名目繁多的攤捐（為彌補政府經費赤字，或為政府的特定活動費用，或為填補“歷年虧空”），接待到訪或過境的各種官員的費用，為上司裝修房舍添置家具薪炭的費用，各種節慶時給上司的禮敬費用（陋規），給上司衙門的職員送“門包”、“茶儀”、“解費”等費用，還有最重要的稅銀稅糧的熔鑄或儲運的損耗，賦稅的征收和轉運過程中必要的費用，等等。[13]我們看到，這些費用，多半應該是由政府財政支付的費用，是維持地方政府行政運轉所必須的辦公費用。但是，這些費用，都要州縣官一人去支付。本來是地方政府的正常行政費用，現在都變成了州縣官的私人負擔。朝廷不為此撥付專門經費，那么只好容許地方官員們利用“陋規”籌措這些經費。因為在政治理念上把州縣官假設為一人政府，這些費用當然就要由你自己解決。
此外，書中關于州縣的司法、稅收和其他職能如戶口登記、治安、郵政、公共工程、公共福利、教育教化、祭祀等等的研究，也是以官員的權限責任及其權力行使方式為著眼點，是以人（包括官員、助員、士紳）的地位作用和活動模式為中心的制度史研究，而不是象過去那樣以機構和權力關系為中心的研究。瞿老在這些研究方面也給我們以出色的示范。
（二）注重非正式的私人性的因素對傳統地方政府體制和政治行政過程的重要影響。
瞿老此書的另一個重要的特征或貢獻是：非常獨到而全面地闡釋了非正式的、私人的因素在地方政府體制和政治行政過程中的地位或對它的深刻影響。瞿老通過以下幾個方面揭示了這種地位和影響。
第一是士紳對地方政府或政治的非正式或私人性參與。瞿老的研究揭示，士紳作為地方精英，其代表地方社區的權利，是得到政府和公眾普遍認可的。他們可在地方官與百姓之間充當斡旋者，向地方官員提供咨詢，受官員個人委托主持慈善機構和事業等等。但是，他們在地方行政的方面扮演的角色，完全是非正式的、私人性的。他們作為百姓的某種意義上的代表，既非百姓選舉，也非政府任命，只不過憑藉特權地位而被習慣上接納為地方社群的代言人而已。但是他們參與政府事務和代表地方社群說話的權利或義務，并沒有象西方民選議員那樣在法律上正式明確下來。如果說有什么權利或義務的話，那主要是道德義務，并且主要是依據自覺的和非正式的標準去履行的。法律并沒有規定哪個士紳成員應該被咨詢或應被邀請參與行政事務，這些都主要隨州縣官們自便。盡管士紳可以且實際上常常干預（政務），但卻沒有他們可以用來質疑或否決官員所作決定的合法程序。實際上，士紳的介入主要是基于私人標準或因素，其效力也主要依賴于特定士紳個人所具有的影響力——個人社會地位的高低及與官員的私人交誼深淺。根據美國學者C．E．麥瑞安的觀點，所謂政府，應視為“統治過程的參與”或“決策過程的參與”，因而它既包括“正式的”政府，也包括“非正式的”政府。瞿老認為中國的士紳集團實為中國地方的“非正式政府”，地方權力只在官吏（正式政府）和士紳（非正式政府）之間進行分配。這種分配也是非正式的。[14]
第二是衙門職員的私人性任用。衙門里的四類職員中，最重要是幕友和長隨，但他們只是州縣官私人聘用的參謀和私仆，通常不作為政府雇員來看待。他們雖與州縣官之間維持著一種私人的、非正式的關系，但確確實實操作著地方政府的部分權力。他們的聘用，都不需經政府的正式考試考核選拔，而是憑著與州縣官的特殊私人關系——或為朋友同窗，或為出仕前的家仆，或為子弟宗黨親戚，或為上司私人推薦的人。其總的任用原則是“任人唯親”，總之必須是私人關系親近，有強烈的私人信任。 用親屬（特別是“三爺”）為幕友可能是當時最普遍的情形，所以清醒的官員如汪輝祖者就大聲呼吁革除這一積弊：“諺曰莫用三爺，廢職亡家。蓋子為少爺，婿為姑爺，妻兄弟為舅爺也。之三者，未必無才可用，第內有蔽聰塞明之方，外有投鼠忌器之慮也。……總不若擇賢友而用之。友以義合，守義則尊而禮之；茍其負義，何嫌乎絕交？”[15]汪輝祖雖反對用親，但并不是主張通過正式的、官方或公義的關系或標準來任用幕友。他所主張的用友，仍是憑非正式的私人的關系或標準。“友以義合”的“義”，仍舊是私人恩義，不是公義和法律。此外，長隨的工作模式，基本上是以私人方式監督衙門的其他職員（甚至包括幕友），在監督問題上完全充當州縣官的鷹犬的角色，以保證州縣官個人不被書吏衙役們欺騙蒙蔽。這與政府公務中的分工負責互相監督制約完全是不同的思路。
第三，地方政府靠介于合法非法之間灰暗的“陋規”方式建立其財政歲入，州縣官和衙門職員們的也多以“陋規”方式取得薪水，這些途徑都是私人的非正式的途徑。瞿老告訴我們，州縣官及其助員們取得陋規收入有五花八門的途徑。首先是稅收時加收“火耗”、“余平”、“耗米”、“耗羨”，這是朝廷基本半正式認可的“陋規”收入。這可以看成是地方政府的財政收入。因此，以彌補熔鑄、儲運中損耗的名義預先加收這樣一個折扣額，實際上變成了地方官搭車加收的某種“地方稅”。不過，這一收入的最初立意并不是用在地方建設或福利事務，而是用于保證足量完成朝廷規定的稅收任務的必要費用或損耗。至于事實上地方官們可能將這些收入部分地用于衙門的辦公費用、地方公共工程和福利救濟，但那都是體制外的安排，是完全出自地方官個人的名聲需要或道德責任感。此外，地方官員們還直接或通過衙門職員之手間接得到各種陋規收入（或其中一部分）。如向管理銀庫或糧庫的書吏衙役、被任命為頭領的衙役、值勤的衙役、擔任負責催稅的“里長”或“催頭”的百姓、想逃避看守州縣倉庫之雜徭的富戶百姓、為官府或公共節慶提供商品或服務的行戶、請領保甲門牌戶冊時的民戶、接受土地面積勘測或領取賦稅定額憑單（“由單”）時的稅戶、到公堂接受審訊的兩造及證人或僅僅參與辦案的書吏衙役、申請災害勘查和救濟時的百姓……，都可以索要種種習慣承認的“陋規”（各種禮金或費錢）。這些與前者不同，大概是不會進入正式可以在前后任官員之間移交的衙門收支帳冊記錄的，這純粹是私人性的灰色收入。這些收入，既可以看作是地方財政收入的一部分（因為它的確有一些用于本當由正式預算經費滿足的公事需要），也可以看作是官員的個人收入或者（欠額）薪俸的變相補償方式。至于衙門職員的薪水，朝廷正式預算解決的只有書吏和衙役（書吏薪水曾被取消），但那僅僅是象征性的，如衙役每年六、七兩銀子，書吏每年十幾兩銀子，這只夠他們和妻子每天吃一頓或兩頓最粗簡的飯。于是，他們只好借助“陋規”和更出格的貪狡伎倆謀取收入，如僅僅訴訟過程中，衙役就可以向當事人索要“鞋襪錢”、“酒飯錢”、“車船錢”、“招結費”、“解鎖錢”、“帶堂費”等等，書吏可以向當事人索要“紙筆費”、“掛號費”、“傳呈費”、“買批費”、“出票費”、“到案費”、“鋪堂費”、“踏勘費”、“結案費”、“和息費”等等，任何官員對此都不能不默許（頂多稍加約束而已），因為有時的確是解決薪水不足的需要。有的官員甚至公開主張，可以委托書吏辦理一些偶發的訟案，以便他們從中搞到一些“紙筆錢”；對那些勤勉盡職的衙役可以多簽發一些傳（捕）票，以便他們從中多收點“草鞋錢”[16]。這純粹是私人的、非正式的解決方式。至于幕友、長隨的薪水完全由州縣官自己從個人薪水或其他收入中支付，就更不必說了。他們通過獲得各種委派差事向百姓索取名目繁多的陋規收入，其中相當一部分就是州縣官有意安排的補充薪水的方式。瞿老提醒我們，應該把“陋規”與賄賂或其他形式的貪污區分開來，因為陋規是在法律的默許之內的，而貪賄是法律禁止的。但是，在某些情況下，二者之間并沒有一個明確的分界線[17]。這正揭示了私人性非正式因素在古代政治中的一種實際作用——混淆了公與私、合法與非法 。
第四，其他行政方式或過程中也充滿了非正式的私人性的因素。比如，作為地方政府的最重要的公務——稅收，并不是僅僅依靠國家官吏完成，很多情況下依靠民間非正式的途徑或力量。先是依靠家中成年男丁最多的里長甲首，運用其在鄉村的個人影響力催稅。然后又搞“催頭制”，由五戶或十戶人家中欠稅最多者為“催頭”，代理政府衙役向欠稅人（首先是自己）催收賦稅。催頭交納完自己的欠稅后，這一苦差事就轉給別的欠稅最多的花戶。又如，政府為督催交稅而采取的“比責”笞懲，最能反映利用非正式的私人性因素于政治過程。如果有稅戶拖欠賦稅，首先是鄉村的里長甲首要受訊笞，其次是派到鄉下催稅的衙役（“圖差”、“里差”）要受訊笞，最后是欠稅花戶本人要受訊笞。里長甲首和衙役因為別人欠稅而受笞懲，這顯然是為了迫使他們為逃避笞懲創痛而不擇手段地去逼花戶交稅，甚至迫使他們自己掏錢代欠稅花戶交稅。只要能完成稅收任務，一切正式的、公義的、官方的規則可以不管。再比如，在辦案衙役超期未能捕獲罪犯時，法律甚至允許州縣官將辦案衙役的家屬拘禁起來，以示懲罰和督促。將衙役的親屬拘禁來催促衙役盡力追捕罪犯，這做法簡直有些滑稽，這無疑是法律正式允許在行政中利用私人情感恐懼等因素。還有，州縣官向省城和府城派駐“坐省家人”和“坐府家人”從事上下級之間的感情聯絡工作，也是典型地在運用非正式的私人性的因素。這種在上司衙門附近設辦事處的做法，與我們今天的下級地方政府向上級政府駐地派設辦事處有些相似，但也有著關鍵的不同。首先，派駐的辦事人員是“家人”即長隨，是州縣官的私人仆役，不是政府的正式工作人員；其次，其經費由州縣官私人支付，不是政府經費預算；再次，其所做的事情基本上是私事——與上司的師爺、長隨、書吏溝通或拉關系，幫主人打探上司的好惡動向、代主人（每逢節慶時）向上司送禮、幫上司添置家具裝修房舍、賄賂上司的師爺書吏以避免上呈報告被駁回。
（三）運用了從前政治制度史研究者們易于忽視的大量豐富而生動的史料，揭示了書面規定的制度與實際生活中的制度之間的巨大差異，揭示了在許多行政場合法律并未被執行的嚴重事實，向我們展示了一套更加活生生的制度運作模式。
瞿老在本書中運用的史料廣泛，是我所讀過的著作中罕見的。包括各類官員或幕友記載自己為政或輔政經歷、體會的札記、筆記、雜錄或自己奏疏、公牘、判牘的匯編，包括各類民間人士編撰的野史、述聞，包括各類衙門或官員編制的統計冊簿、辦公指南手冊，包括各地方編制的地方志、賦役全書等等；當然還包括為了各種各樣的具體政事問題的解決而發布的皇帝詔諭、朝廷則例。這些中就具體個別具體行政問題而發者，也是易于被從前的政治制度史著作所忽視的。我粗略統計，瞿老在本書中共引證了中文史料370種（此外還參考了西文著作資料66種，日文著作25種），其中引用最多的是官員或幕友的筆記、雜記類，有《學治臆說》、《學治體行錄》、《學仕錄》、《刑幕要略》、《庸吏庸言》、《從政遺規》、《從政錄》、《病榻夢痕錄》、《不慊齋漫存》、《公門要略》、《辦案要略》、《樊山判牘》等160余種；引用各種冊簿、全書或辦公指南手冊者，如《鄂省丁漕指掌》、《各行事件》、《海州交代駁冊》、《阜邑款目簿》、《律法須知》、《補注洗冤錄》、《門務摘要》、《牧令須知》、《晉政輯要》、《錢谷備要》、《荒政備覽》、《審看擬式》、《河南賦役全書》、《縉紳全書》、《戶部漕運全書》、《津門保甲圖說》、《浙省倉庫清查節要》、《湘陰縣圖記》、《六部成語注解》等31種；引用《安徽通志》、《長汀縣志》、《番禺縣志》、《東平州志》、《華陽縣志》等地方志68種；引用各種政書、律令、條例、詔諭匯編如《大清會典事例》、《大清十朝圣訓》、《定例匯編》、《江蘇省例》、《吏部銓選則例》、《粵東省例新纂》、《責成州縣條規》、《欽頒州縣事宜》等23種；引用《漫游野史》、《河北采風錄》、《海虞賊亂志》、《金壇見聞記》、《嘉定屠城記》等野史15種；還引用了其他史料或著作70余種。一本正文字數僅僅13萬字（漢譯字數）的著作，注釋引用史料或著作460余種，注釋多達1685條之多，注釋文字達15.2萬多字。這的確有些讓我們嘆為觀止了。在政治制度史類著作（他們通常主要是引用正史、律例）中引用如此豐富多彩的札記、手冊、野史、方志類史料，這還是我見到的第一次。
瞿老引用如此廣泛豐富的實際政治生活史料，當然不是為了炫示史料豐富，而是一位嫻熟于社會學研究方法以及受美國實證主義哲學深刻熏陶的歷史學者，自自然然地用來作為總結闡明社會生活中實際存在和運作的政治制度的充分必要依據。瞿老的研究，讓我們看到了文字上的制度與社會生活中實際運行的制度之間的巨大差異。
瞿老首先在本書各章的分析中讓我們看到，清代地方政府的行政是由中央統一行政法典嚴格控制或調整的。這些法典非常詳密，格外追求一致、準確、服從和集權。但是，在一個幅員遼闊民族眾多的大國里，這種單調統一的規范也必然帶來操作上的巨大困難且導致效率非常低下。法律條文過于嚴苛、僵化，不允許州縣官作出個人判斷或創設規則；也不給懸殊的地方性差異留下變通的余地，從而妨礙了州縣官根據本地的任何特殊情況調整行政方法。這樣一來，必然導致地方實際政治制度向表面上合法實際上非法，或者雖然非法但多少有些情理依據的方向發展。從這一視角出發，瞿老要求我們將考察視野超出法律法令的范圍。他說：“法律法令總是關于政治行為的考查資料的一部分，因為它們規定并在某些情況下制約了官吏們及其管轄下的人民的行為。但是，對一個政治體制的研究，如果僅憑據法律法令，總是不全面不充分的。法律法令并不總是被遵守，文字上的法與現實中的法經常是有差距的。因為這一緣故，我力圖超越法律及行政典章來勾劃實際運作中的地方政府之輪廓。”[18] 瞿老告訴我們：“許多法律法規并未真正被實施，或多或少流于形式。這一問題幾乎在行政的各個方面都顯露出來。舉例而言，關于書吏衙役的服務期限問題，及關于衙門陋規問題的法條就是如此。但這并不意味著官員及其僚屬可以隨心所欲。如果規范某些程序的正式規定無法操作時，他們就不得不遵循成規。對成規的任何改動都可能遭到人們的反對。因此，全體衙門成員都漸漸形成了一套自己樂意且當地百姓也（勉強）接受的行為規矩。”這樣發展的結果，就會造成這樣的情形：“國家和公眾看作越軌或腐敗的行徑，也許被（官吏們）看作遵循行業性約定俗成的行為規范（行規）而已。”[19]
地方政府行政中的實際作法與法律規定有著明顯差異，這種實際作法成為當時地方行政制度的實際構成部分，或對朝廷制定的行政制度構成修正或補充，其情形在瞿老的書中用了較多的篇幅進行揭示和分析。這體現在以下許多方面。
例如，在第一章中，瞿老告訴我們：雖然《清會典》、《吏部則例》中明確規定佐貳官不得受理訴訟，州縣官也不得讓佐貳官受理訴訟，違者要受降級調用的處分。但是，實際上，許多州縣官都允許其佐貳官受理一些輕微訴訟案件，以期方便他們撈到一些額外收入，也沒有誰受處分。在第二章中，瞿老介紹，雖然《大清律例》明文禁止地方官員在迎送上級官員過境時大事鋪張并致送金錢禮物，但現實中這種奢侈招待和大肆送禮（包括給上司的隨從人員送禮）幾乎成了慣例；法律明確禁止官員向百姓攤索或以低于市價的官價“購買”生活用品或其他財物，但現實中以官價向百姓購物也成了慣例，一些廉潔有名的州縣官公然在自己的書中主張保留這一慣例。在第三章中，我們看到，法律禁止以任何形式買賣書吏職位，但是皇帝也無可奈何地感嘆，繼任書吏向離職書吏交一筆購買崗位的價金（“缺底”）幾乎成了牢不可破的慣例。在第四章中，我們看到，法律禁止設掛名衙役或額外增雇衙役，違者州縣官降二級調用；但是即使是廉潔有能的官員如劉衡等人也承認這種規定不可能兌現，并說增雇的做法只能“瞞上不瞞下”；關于書吏衙役的服務期，法律規定分別是五年和三年。期滿繼續留任者，州縣官要受懲處。但事實上，許多書吏衙役期滿后改名換姓留在崗位上，也沒有什么處罰。在第五章，我們看到，法律禁止州縣官向上司駐地派駐家人，但事實上派駐“坐省家人”和“坐府家人”專事給上司操辦房舍裝修采買季節性消費品并進行溝通聯絡成了慣例，已經無人反對了。在第六章，我們看到，法律禁止雇傭本地人為幕友，但事實上官員們不執行此一禁令。在第七章，我們看到，法律規定州縣“自理詞訟”必須在20日之內審結，違者罰俸或降級。但是，官員們常常無視這一期限，隨意拖延。我們還看到，法律規定了命盜重案破案及捕獲罪犯的幾個嚴格期限，最后期限屆滿尚未破案者要受降職處罰。然而各省督撫們常常是在最后期限屆滿之前就將該州縣官調任他職，以解除實際降職的危險。在第八章，我們看到，《戶部則例》明確規定，在花戶以銅錢代替銀兩交納賦稅時，必須按照省督撫（依市場一般兌換率）確定的折算率交納，擅自抬高折算率盤剝百姓的官員將受懲罰。但是，事實上，各地官員們無視規定比率，而按高出市場42%-75%的比率收取銅錢，并且不被視為違律，未遭禁止。在漕糧的征收中也是如此，花戶必須多交40%-50%的糧食作為“耗米”，遠遠超出朝廷規定的“耗米”加收額度，但也幾乎成為慣例；法律規定不得強迫花戶用銀錢代替交納漕糧，但官員們則無視禁令，總是強迫百姓用遠高于市場糧價的比例交錢代替漕糧……。
這類情形不勝枚舉。瞿老的書中隨處可見這樣的舉證和分析，這些豐富的實例向我們展示了一套豐富多彩的實際存在行政制度。這些情形，當然不僅僅是對國家成文制度的破壞，實際上可以看成是對那些制度的更加務實的補充和完善。因為即使是破壞也是有明確限度的，這些限度為州縣官和百姓共知共守。瞿老說：“朝廷對陋規的失控，……這并不意味著州縣官們可以隨意征收陋規費。收費額度不得不受當地所有的人都了解的習慣的規約和限制。交費人愿意交納與習慣性目的及數量相符的陋規，但如果官員或衙門中人需索過高或擅立名目，他們會拒絕交納。”在某些地方，“人們總是按照一個固定的換算率交納賦稅，哪怕市上的換算率已經發生了變化。如果州縣官擅自提高換算率，就會引起騷亂。顯然，習慣是使陋規保持在某一限度之內的力量；聰明的州縣官只好簡單地依慣例辦事。”[20] 這些實際慣例盡管沒有書面規定的制度那么美妙，但卻是現實中形成的實際有效制度，或者構成了無論如何努力也難以革除的實際有效的壞制度（這時可能就不便用好壞來評價了）。這無疑使我們更進一步認清了中國古代地方政治制度的真實。
三
瞿老在本書中所進行的政治制度史研究，有以上三個方面的出色創新，是一種“行為分析”類型的研究。這與從前偏重于政治行為的結果分析或偏重靜態制度（文物典章）的分析的政治制度史研究有著典型的區別。瞿老說：“所有行為分析必須放到特定的情境中進行，也就是說，我們必須按照任何行為在具體社會和政治條件中實際顯示的情形來思考分析這些行為。從這種意義上講，在特定政治環境中的中國官僚的行為方式，一般說來也應闡明中國行政管理及官僚行為的一般規律。”[21]瞿老的研究，已經通過州縣地方官員在特定社會和政治條件下遵守或超越法律執行職務的行為方式的分析，出色地闡釋了中國古代實際行政制度或官僚行為模式的一般模式或規律。這一闡釋勢必對中國政治法律制度史的研究產生重要的影響。
關于這本書的理論貢獻，哈佛大學出版社在出版按語中說：
“這是第一本系統、深入研究清代地方政府的專著。此前從未有過類似的著作，不論是中文、日文還是西文的。這本書系統分析了清代州縣官的職能及其運作，包括：征稅，司法，長隨和幕友的使用，對于書吏和衙役的依賴，以及公堂或衙門內的辦事程序等。作者通過各種手本和札記，同時參考大量的官方資料，全面考察了在清代地方政府正式體制中的非正式人事因素的運作，特別考察了地方精英或鄉紳對政府管理過程的參與，深入考察了地方利益對政府政策的影響，為我們提供了迄今為止最為完整的關于中國地方行政運作的圖解。”原按語說，在本書出版之前，“關于中國政府的整個傳統，關于它長于權衡利害的大量做法和設計（置），一直沒有人以現代的方法進行過分析”，而該書的出版已經初步彌補了這一缺陷，它正是以現代方法分析中國古代政府傳統的典范。[22]這里分析的是清代地方政府，實際上也是漢代以后二千余年間中國地方政府的一般模式或縮影。
美國《亞洲研究學報》認為《清代地方政府》“是一本極為重要的書，其目的在于描述、分析并解釋清代州縣地方政府的結構和功能；作者也希望此書有助于政治制度的比較研究，并且為官僚政治與行政學（研究）提供資料。他的目的和希望都出色地達到了。”[23]
《美國歷史評論》第68卷第2期（1963年）也發表專文評論《清代地方政府》一書。評論說，在中國政府及行政的研究領域中，“此書前進了一大步。由于對資料擁有廣泛的知識，并具有洞悉內幕的見解，他提出了關于中國最低層政府的第一部有意義和可靠的研究。”[24]
海外學者評論本書貢獻或引用本書成果的情形甚多，來不及一一細述。我在這里也用了萬把字的篇幅介紹評論這本書。由于我對社會學研究方法不熟悉，也許會對瞿老在書中的更重要的成就或貢獻視而不見。不過，我的這篇文章的主旨并不是要評價這本書（我自認為沒有資格評價），而是淺談一些閱讀體會，給年輕的讀者一些參考而已。當然，作為讀者和譯者，我也感到瞿老這本書也有不足。比如書中沒有關于佐雜官員（僚屬官員）法律地位和在地方行政中的地位的專章研究，不能不說是一個缺憾。一個州縣的佐貳官有州同、州判、縣丞、主簿等，有吏目、典史等“首領官”，有巡檢、驛丞、稅課司大使、倉大使、閘官、河泊所官等“雜職官“，可能有幾人、十幾人乃至幾十人之多，他們都是朝廷任命的有官階品級或雖未入流但有專司的官員。瞿老在本書中的篇章安排（僅在第一章“州縣政府”概說中有千多字的簡介），易于給人們造成一種誤解：為數不少的佐雜官員，似乎僅僅是州縣官的無足輕重的徒附；雖然有官員身份，但其在地方行政中的實際作用影響沒有不具官員身份的幕、仆、書、役四者那樣值得關注，或者說還不如這四類人。這大概是不完全符合歷史的。應該說，州縣地方政府是由州縣官和他們的五種（而不是四種）助員（佐雜官、幕友、書吏、長隨、衙役）共同組成。全面系統研究佐雜官員的法律地位及其在地方行政中的實際作用模式，也是非常重要的。其他方面的缺憾或許也能找到。但是，這些缺憾應該說是一本正文僅13萬字的著作所難免的。我們總不能指望這么一本小篇幅的書面面俱到地闡明清代地方政府和行政中的一切吧。
注釋：
2003年10月25日改定
發布日期：2008-10-28