吏治，指古代官吏特別是地方官吏管理和統(tǒng)治民眾的方式和治績。放寬一些，它涉及到官吏的教育、選拔、任免、考核、監(jiān)察和獎(jiǎng)懲等諸多方面。從這樣的意義上說，吏治也就是治吏，或者叫吏政。
官吏、官或吏，是各級官員的通稱。官分文武，這里只講到文官，武官的一些特殊問題，也先不涉及。
中國古代吏治概況
中國古代統(tǒng)治者十分重視吏治，乃至“治吏”重于“治民”，韓非子甚至主張“治吏不治民”，這是中國古代政治的一個(gè)特點(diǎn)，是專制主義中央集權(quán)的官僚制度所決定的。專制主義中央集權(quán)政治是中國古代歷史的一大特點(diǎn)。
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中國古代吏治的完備與嚴(yán)整性表現(xiàn)在：
1．有明確的指導(dǎo)思想。重視官員的“德”，也就是官員的教育。教育從小抓起，包括學(xué)校，主要是教授儒家經(jīng)書中的政治思想和德行操守，選官要依此標(biāo)準(zhǔn)，考試也依此。而且官員還負(fù)有“教化”百姓的職責(zé)。這是中國古代吏治的一個(gè)重要特點(diǎn)。
2．有為官的具體規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。先秦典籍《左傳》里就講到相傳為舜制法律的皋陶法中規(guī)定“昏、墨、賊、殺�！奔串�(dāng)官不明、貪贓、濫施刑法的殺頭。反過來，清明、廉潔、公正執(zhí)法，就是做官的基本要求。以后也一直如此�！扒骞佟钡臉�(biāo)準(zhǔn)也就是“公正廉明”，當(dāng)然還有其他一些。此后，做官的具體規(guī)范、要求越來越多。出土的云夢秦簡有官書《為吏之道》，此后皇帝的詔誥圣訓(xùn)、律法等也有不少這方面的內(nèi)容。唐宋以來私家著述多了起來，托名東漢大儒馬融的《忠經(jīng)》，主要是針對做官的和要做官的人講的。還有各式各樣的“官箴”，從宋到清，數(shù)量不少。具體到如何斷案，對付上級、下級、猾吏，連對付仆役、長隨的辦法都有。
3．有法令的詳細(xì)規(guī)定。中國法律，主要是刑法，這是中華法系的一個(gè)特點(diǎn)，其中相當(dāng)大的一部分是官員執(zhí)法和犯法的處罰規(guī)定。
4．對吏治有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其中尤其是相對獨(dú)立的強(qiáng)有力的御史制度，這也是中國古代政治制度的一個(gè)特點(diǎn)。
中國歷史悠久，專制主義中央集權(quán)的官僚制度從秦漢以來延續(xù)了兩千多年，關(guān)于吏治的記錄非常豐富，是中國的特點(diǎn)。從這里總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)非常多，可資借鑒的不少。我們以唐朝為例，約略勾畫一下古代吏治的方方面面。之所以選擇唐朝，是因?yàn)樗幵谥袊饨ㄉ鐣囊粋�(gè)承上啟下的時(shí)期，各種制度由秦漢時(shí)的粗疏多變而趨于定型完備，并為后世所繼承，當(dāng)然后世也有變化和趨于嚴(yán)密。就吏治敗壞的材料而論，唐朝不如以后各朝那么多而具體。
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1．指導(dǎo)思想。唐繼隋而建。隋建立時(shí)局面很好，但被第二個(gè)皇帝隋煬帝的暴政搞垮了。憑借農(nóng)民大起義浪潮而起的唐朝，以唐太宗為代表的統(tǒng)治者有一個(gè)很明確的思想，那就是接受前朝覆亡的教訓(xùn)，處理好統(tǒng)治者與民眾的關(guān)系，這和西漢初年的統(tǒng)治者是一樣的。不同的是西漢初年統(tǒng)治者崇尚黃老的“清靜無為”，而唐朝初年的統(tǒng)治者則采取儒家的“仁義為治”、“簡靜務(wù)本”的治道方法。具體做法都是去奢省費(fèi)，輕徭薄賦，減省刑法，以求恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，穩(wěn)定社會秩序。突出的是，唐太宗清楚地認(rèn)識到，“官吏貪求”是導(dǎo)致隋末農(nóng)民起義的重要原因，而清明的吏治則是實(shí)施上述種種政策的重要環(huán)節(jié)和保證。為此，針對“民少吏多”的弊端，大力省并州縣，裁減內(nèi)外官吏，節(jié)省政府開支，減輕人民賦役負(fù)擔(dān)。重視選用廉吏，特別是地方長官人選。唐太宗曾把各地都督、刺史的名字寫在屏風(fēng)上，“得其在官善惡之跡，皆注于名下，以備黜陟”。并曾派大員巡行全國，升遷廉吏，懲治貪官。他“深惡官吏貪濁，有枉法受財(cái)者，必?zé)o赦免�！S以所犯，置以重法”。再就是廣開言路，虛心納諫。這樣，隋末混亂殘敗的局面很快改觀，幾年之內(nèi)就出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)豐收，逃戶歸鄉(xiāng)，四夷降附，人口繁息，牛馬被野，物價(jià)下落，商旅野次無復(fù)盜賊，囹圄�？盏奶椒睒s的景象，這就是歷史上有名的“貞觀之治”。而唐太宗的重視吏治及其種種措施的作用，是顯而易見的。
2．對官吏的選拔作用。西漢立國，官員的選拔作用尚沒有一定的制度。以后實(shí)行察舉制，主要由地方官吏推薦人才，標(biāo)準(zhǔn)是德和才，尤其是德。這樣的標(biāo)準(zhǔn)太抽象又不固定，加上地方官是自行了解推薦，缺乏衡量的規(guī)范，結(jié)果弊端叢生，冒濫作假，東漢后期弄到“舉秀才，不知書，舉孝廉，父別居”的地步。魏晉南北朝，隨門閥政治而行九品中正制，以門第高下取得不同的任官資格，結(jié)果是“上品無寒門，下品無勢族”。隋朝起，行科舉制，唐朝大行，一直延續(xù)到晚清，靠考試選官，考試內(nèi)容主要是儒家經(jīng)典。標(biāo)準(zhǔn)具體、方法公平，更多的人可以憑自己的本事經(jīng)過考試去做官，做官的途徑擴(kuò)大了，這是一大進(jìn)步。問題是儒家經(jīng)典的理念和現(xiàn)實(shí)政治生活及做官治事的能力有一段相當(dāng)大的距離�？荚嚨姆椒�，唐代是“帖經(jīng)”，即填空，純屬知識的記憶。最煊赫的考試是進(jìn)士科，重視詩賦，但那也只是顯示考試者的文才，而非經(jīng)世之道。到了明清，考試是具有嚴(yán)格框架程式的八股文，內(nèi)容又限制為“代圣賢立言”，不許有獨(dú)立見解，更是脫離實(shí)際。唐代科舉，請托走后門是公開的；宋代以后，有糊名謄錄之制，但仍然難以杜絕作弊；清代幾次科場大案，處死的考官不少，獲罪發(fā)配的官員更多。唐代科舉考試合格，只是取得任官資格，中者還需經(jīng)吏部試“身、言、書、判”，考核其做官能力，才能任命。此后，這樣的做法淡化了。總之，科舉考試是一種比察舉和九品中正進(jìn)步的制度，但仍難于很好地選擇行政人員。
科舉只是唐以后選官制度的主流，察舉、九品中正的遺風(fēng)一直不斷，薦舉、私人任命、門蔭仍是重要門徑。至于花錢買官，從西漢開始就一直不斷，晚清捐納之濫，更是到了空前絕后的地步。此外，地方官直接任免屬吏的辦法一直延續(xù)下來，不屬于正式品官的屬吏差役直接行使權(quán)力，又最冗濫難治，這也是吏治最難辦的一個(gè)方面�？婆e之外的非正途出身的官員是吏治敗壞的一個(gè)原因，而科舉出身的官員又因其并不見得勝任，往往要依靠屬吏，包括清代的“師爺”。在當(dāng)時(shí)條件下，科舉考試并不可能真正做到優(yōu)選人才，為政清明，遏制腐敗。
3．對官吏的考核。唐代官員一年一小考，四年一大考，由專門部門吏部考功司負(fù)責(zé)日常材料，臨考核時(shí)大臣主持。有統(tǒng)一的考課內(nèi)容和評定標(biāo)準(zhǔn)（很復(fù)雜，不備舉），分為九等，其中居官諂詐、貪濁有狀的為下下等（可以注意，古代吏治歷來重視貪污受賄問題），以考核定官階俸祿的升降。認(rèn)真執(zhí)行，是很好的辦法，但如敷衍塞責(zé)、官官相護(hù)、徇私受賄，那就只能是具文，而且是腐敗的表現(xiàn)。
4．對官吏的監(jiān)察。監(jiān)察制度是中國封建專制主義中央集權(quán)官僚體制的一個(gè)大特點(diǎn)。封建專制主義中央集權(quán)制度最高權(quán)力集中在皇帝，運(yùn)作則靠龐大的各級官僚體系�；实蹖@個(gè)機(jī)構(gòu)和官員的控制、防范與監(jiān)察是必然的。監(jiān)察機(jī)構(gòu)一般直屬皇帝，在官僚系統(tǒng)中具有相對的獨(dú)立性，地位很高，權(quán)柄很大，有直接檢查、接受投訴、彈劾官吏、處置案件等權(quán)，甚至可以“風(fēng)聞奏事”。不僅有對官員的監(jiān)察權(quán)，而且有行政權(quán)和司法權(quán)，并有保障這些權(quán)力不受干擾阻礙的種種規(guī)定（當(dāng)然也有限制這些權(quán)力被濫用的種種規(guī)定）。秦和西漢，中央政府中司監(jiān)察的御史大夫地位很高，是副丞相，地方上也有相應(yīng)職司監(jiān)察的官吏。但御史大夫職掌很多，管事很雜，以后御史大夫才專司監(jiān)察。西漢中期，又設(shè)司隸校尉糾察京畿，十三部刺史分巡各地。刺史以六條問事，其中五條針對地方官員。唐代監(jiān)察有多種渠道，好些政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部及彼此間都有互相監(jiān)察的職能。專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)分臺、諫兩部分，諫官管對皇帝提意見，議論政務(wù)得失，常是不痛不癢，作用不大。御史臺則專門為皇帝監(jiān)督官員，非常重要。御史是皇帝的耳目，直接對皇帝負(fù)責(zé)，甚至稱可“代天子巡狩”。唐朝御史臺分三院：臺院專門糾彈中央百官，殿院巡視宮禁京城，察院的監(jiān)察御史，分道巡按州縣。明清御史臺稱都察院，長官都御史官居一品。地方的總督、巡撫也帶僉（副）都御史銜，有監(jiān)察屬下各級官員的權(quán)力。御史特別是分巡各地的巡按權(quán)柄很大：第一，可以直接受理人們的投訴，甚至越衙上告。第二，可以獨(dú)立辦案，不受地方官員的干擾，可以會同司法機(jī)關(guān)審案，也可直接處置案件，包括抓人、搜集罪證、審問、定罪、施刑（有時(shí)死刑也可先斬后奏）。第三，監(jiān)察范圍很廣，舉凡行政、軍事、財(cái)政、司法乃至官員生活作風(fēng)都可以管。宋朝以后，御史特別是巡按御史更集中在接受上告、清查案件、平反冤獄這方面，即官員的執(zhí)法與枉法問題。宋以后，人們稱道歌頌的清官，往往是側(cè)重這個(gè)方面。第四，溝通民情，中國封建社會，民告官屬于以下犯上，限制很多，唐代越衙上告，多半可不受理，還要受笞刑，先治你個(gè)以下犯上之罪。后來到御史那里告狀，限制要少一些，甚至御史巡按一地，出牌“放告”，放開來受理。第五，正因?yàn)檫@樣，對監(jiān)察官的要求、任用、處罰也就特別嚴(yán)格。
原刊《決策與信息》2005年第10期
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